Olet lucernam!

Schweigen macht's nicht besser.
Titel Zeitgeschehen

Zieht Italien im Mittelmeer die Reißleine?
Italien will Schleppern endlich das Handwerk legen

„Wenn Menschen nach der Rettung von den Inseln möglichst schnell auf das Festland gebracht werden und dann weiterziehen in Richtung Norden, wird nicht nur die Überforderung in Mitteleuropa immer größer, sondern das führt dazu, dass sich immer mehr auf den Weg machen, die Schlepper immer mehr verdienen und immer mehr (Flüchtlinge) ertrinken”.
(Sebastian Kurz, österreichischer Außenminister, zit. n. „DIE WELT”)

Seit der österreichische Außenminister Sebastian Kurz angekündigt hat, den Brenner notfalls mit militärischen Mitteln für Flüchtlinge dicht zu machen, ist der Strom illegaler Einwanderer über das Mittelmeer keineswegs versiegt. In diesem Jahr sind bereits mehr als 94.000 allein in Italien angekommen. Vor allem Italien wird mehr und mehr von vornehmlich Afrikanern geflutet, die oftmals mit Hilfe von NGO-Schiffen von den Gewässern vor der libyschen Küste nach Italien übersetzen. Auch hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden, dass selbst im Krisenfall die nach der Dublin-Verordnung die geltenden EU-Asylregeln anzuwenden sind. Danach ist das Land in der EU für das Asylverfahren zuständig, das der Asylsuchende zuerst betritt. Ein „Durchwinken” in andere Mitgliedsstaaten ist daher nicht rechtskonform. Italien ist damit für alle Flüchtlinge zuständig, die in seinen Häfen abgeliefert werden.

Nun sah sich die italienische Regierung – von den anderen europäischen Staaten weitgehend allein gelassen – endlich zum Handeln gezwungen und hat Kriegsschiffe vor die libysche Küste entsandt. Sie sollen dort die libysche Küstenwache bei der Bekämpfung des Schlepperunwesens unterstützen.

Kriminelle Schleuserbanden benutzen die NGOs

Die seit Mitte 2016 verstärkt mit einer Reihe von Schiffen präsenten NGOs sind mittlerweile Teil des Geschäftsmodells der von Libyen aus agierenden Schlepperbanden geworden. Sie haben wohl auch gar nicht die Absicht, den Flüchtlingsstrom in andere Bahnen zu lenken oder sogar zu unterbinden. Daher stößt die Arbeitsweise der NGOs, die einem Fährdienst von Libyen nach Italien nahe komme, weite Kritik. Nicht nachvollziehbar ist, warum die NGO-Schiffe ausschließlich europäische Häfen zum Ziel haben, wo sie nach Seerecht doch Schiffbrüchige zum nächstgelegenen Hafen – also vornehmlich einem libyschen – bringen müssten.

Es kommt der Verdacht auf, dass die illegale Masseneinwanderung von Afrika über das Mittelmeer weniger auf die Ohnmacht der europäischen Staaten zurückzuführen ist, sondern – im Verein mit den NGOs – aus politischen Erwägungen hingenommen wird. Anders ist es nämlich nicht zu erklären, welch massivem Widerstand bis aus den höchsten politischen Kreisen, sich die kleine, ausschließlich spendenfinanzierte Initative „Denfend Europe“ ausgesetzt sieht. Sie hat das Ziel mit einem eigenen Schiff („CStar”), die Arbeit der der NGOs vor der libyschen Küste zu kontrollieren, gerettete Flüchtlinge ggf. nach Libyen zurück zu bringen und deren Boote zu zerstören, damit die Schlepper sie nicht erneut verwenden können. Trotz aller Hindernisse ist die CStar mittlerweile Richtung Libyen unterwegs.

Screenshot Twitter
Screenshot Twitter

Die Vorwürfe gegen sie NGOs stehen schon einige Zeit im Raum und werden auch hin und wieder von der Presse aufgegriffen. Die „Frontex Risk Analysis for 2017” (Link zu pdf-Dokument – Übersetzung im Anschluss) fast zusammen, worin das Problem besteht:

„In 2016, the Central Mediterranean saw the highest number of migrant arrivals ever recorded from sub-Sahara, West Africa and the Horn of Africa (181 459 migrants, increase of 18% compared with 2015). This trend, which is consistent with previous year-on-year increases, shows that the Central Mediterranean has become the main route for African migrants to the EU and it is very likely to remain so for the foreseeable future. Specifically, 89% of migrants arrived from Libya, making Italy the main entry point to the EU. As a result, most of the EU, civilian and NGO vessels in the region focused their Search and Rescue (SAR) activities on migrant boats departing from Libya.

Important changes were observed on this migratory route in 2016. During 2015, and the first months of 2016, smuggling groups instructed migrants to make satellite phone calls to the Maritime Rescue Coordination Centre (MRCC) in Rome to initiate targeted rescues on the high seas. SAR operations were mainly undertaken by Italian law-enforcement, EUNAVFOR Med or Frontex vessels with NGO vessels involved in less than 5% of the incidents. As shown in Figure 5, more than half of all rescue operations were initiated in this manner. From June until October 2016, however, the pattern was reversed. Satellite phone calls to MRCC Rome decreased sharply to 10% and NGO rescue operations rose significantly to more than 40% of all incidents.

Since June 2016, a significant number of boats were intercepted or rescued by NGO vessels without any prior distress call and without official information as to the rescue location. NGO presence and activities close to, and occasionally within, the 12-mile Libyan territorial waters nearly doubled compared with the previous year, totalling 15 NGO assets (14 maritime and 1 aerial). In parallel, the overall number of incidents increased dramatically.

The statistical data show that the criminal networks behind illegal bordercrossings along the Central Mediterranean route continued to exploit criminal business opportunities by handling a great demand for smuggling services and thus posed formidable challenges for EU border control. Libyan-based smugglers, in particular, heavily relied on the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), and associated SAR as well as humanitarian assistance efforts, turning it into a distinct tactical advantage. This is not a new strategy, but the scope of the problem is alarming.

In this context, it transpired that both border surveillance and SAR missions close to, or within, the 12-mile territorial waters of Libya have unintended consequences. Namely, they influence smugglers’ planning and act as a pull factor that compounds the difficulties inherent in border control and saving lives at sea. Dangerous crossings on unseaworthy and overloaded vessels were organised with the main purpose of being detected by EUNAVFOR Med/Frontex and NGO vessels.

Apparently, all parties involved in SAR operations in the Central Mediterranean unintentionally help criminals achieve their objectives at minimum cost, strengthen their business model by increasing the chances of success. Migrants and refugees – encouraged by the stories of those who had successfully made it in the past – attempt the dangerous crossing since they are aware of and rely on humanitarian assistance to reach the EU.

Closely related issues are the safety of migrants and refugees and, most significantly, the increasing number of fatalities. According to UNHCR and IOM estimates, 2016 saw the largest number of migrant deaths on record in the Mediterranean (5 083 compared with 3 777 in 2015 and 3 279 in 2014).¹ These, however, are only estimates, which also include the number of missing persons, since there is no system of recording the exact number of those who perish at sea. The estimated total of dead and missing persons in the Central Mediterranean area was 4 579.² The increasing number of migrant deaths, despite the enhanced EUNAVFOR Med/Frontex surveillance and NGO rescue efforts, seems paradoxical at first glance. The rising death toll mainly results from criminal activities aimed at making profit through the provision of smuggling services at any cost. Libya-based smuggling groups became emboldened organising dangerous crossings on a daily basis using dilapidated vessels. Parallel smuggling operations continued during the winter in bad weather conditions exposing migrants to even greater risks. Ruthless criminal behaviour disregarded even the most basic safety concerns exacerbating the difficulties inherent in conducting rescue operations in the unforgiving maritime environment.

The coordination of all parties involved in SAR efforts represents an in­ 2 Idem creasing challenge. The more active role of NGO vessels carries important implications for border surveillance and SAR activities.

It is worth noting here that the Western African route – perhaps the most dangerous migration route – was closed thanks to an effective combination of border surveillance, return operations, and joint law-enforcement work with countries of origin/departure. This model represents one of the best ways to prevent a future migratory crisis in the Central Mediterranean.

In conclusion, SAR efforts will continue as long as the migratory crisis persists in the Central Mediterranean not only because they relate to international legal obligations, but also because they stem from European values. SAR, however, requires increased coordination between all stakeholders to minimise the number of fatalities at sea as well as the unintended effects of operating so closely to Libyan territorial waters (pull factor). Specifically, all SAR operations should follow the same procedures, e.g. when it comes to the disposal of the vessels after the migrants have been rescued. Finally, since the reactive nature of long-range border surveillance and humanitarian missions does not address the causal factors underpinning migratory and refugee movements, the situation calls for more sustainable policies and measures – in African countries of origin and transit (especially Libya) – to provide safer and legal routes to refugees and reduce migratory flows towards the EU.

1 IOM’s Missing Migrants Project data retrieved on 26 January 2016

2 Idem“

(Extracted from: Frontex (February 2017): Risk Analysis for 2017. Warsaw. p. 32-33)

2016 kamen im zentralen Mittelmeer so viele Migranten wie noch nie aus den Gebieten der Sub-Sahara, Westafrika und dem Horn von Afrika an (181.459 Migranten, Zunahme von 18% im Vergleich zu 2015). Dieser Trend, der mit den Vorjahreszahlen im Einklang steht, zeigt, dass der Mittelmeerraum zur Hauptroute für afrikanische Migranten in die EU geworden ist, und es sehr wahrscheinlich für absehbare Zeit bleiben wird. Speziell für die 89% der Migranten, die über Libyen kamen, war Italien das Haupteinfallstor in die EU. Deshalb konzentrierten die meisten EU-, Zivil- und NGO-Schiffe in der Region ihre Such- und Rettungsaktivitäten (SAR) auf Flüchtlingsboote, die aus Libyen abfuhren.

Bedeutende Veränderungen wurden 2016 auf dieser Flüchtlingsroute beobachtet. Im Jahre 2015 und in den ersten Monaten von 2016 instruierten die Schleuserbanden Flüchtlinge, Satellitenanrufe an das Maritime Rescue Coordination Centre (MRCC) in Rom zu richten, um gezielte Rettungen auf hoher See zu initiieren. Die SAR-Einsätze erfolgten hauptsächliche durch italienischen Strafverfolgungsbehörden, EUNAVFOR Med oder Frontex-Schiffen mit einer Beteiligung von NGO-Schiffen in weniger als 5% der Fälle. Wie in Abb. 5 gezeigt, wurden auf diese Weise mehr als die Hälfte aller Rettungsaktionen initiiert. Von Juni bis Oktober 2016 kehrte sich das Muster indessen um. Anrufe mit Satellitentelefonen beim MRCC Rom sanken rasch auf 10% und NGO-Rettungseinsätze stiegen deutlich auf mehr als 40% aller Vorfälle an. Seit Juni 2016 wurde eine beachtliche Anzahl von Booten von NGO-Schiffen abgefangen oder gerettet, ohne dass vorher ein Notruf erfolgt war und ohne offizielle Informationen über den Einsatzort. Die Anwesenheit und die Aktivitäten der NGOs in der Nähe oder gelegentlich innerhalb der libyschen Hoheitsgewässer der 12-Meilen-Zone [22 km] haben sich im Vergleich zum Vorjahr verdoppelt, insgesamt 15 NGO-Einsätze (14 von See und einer aus der Luft). Parallel dazu stieg die Gesamtzahl der Vorfälle dramatisch an.

Die statistischen Daten zeigen, dass die kriminellen Netzwerke hinter illegalen Grenzübertritten entlang der Mittelmeerroute weiterhin kriminelle Geschäftsmöglichkeiten ausnutzen, indem sie eine große Nachfrage nach Schlepperdiensten bewältigten und damit für die EU-Grenzkontrolle eine gewaltige Herausforderung darstellten. Die libyschen Schmuggler stützten sich vor allem auf das Internationale Übereinkommen über die Sicherheit des Lebens auf See (SOLAS) und die damit verbundenen SAR sowie die Unterstützung der humanitären Hilfe und verwandelten sie in einen deutlichen taktischen Vorteil. Das ist keine neue Strategie, aber der Umfang des Problems ist alarmierend.

In diesem Zusammenhang stellte sich heraus, dass sowohl die Grenzüberwachung als auch die SAR-Missionen in der Nähe oder innerhalb der 12-Meilen-Hoheitsgewässer Libyens unbeabsichtigte Konsequenzen haben. Sie beeinflussen nämlich die Planungen der Schlepper und fungieren als Anziehungseffekt [Pull-Faktor], der die Schwierigkeiten der Grenzkontrolle und der Seerettung verstärkt. Gefährliche Kombinationen nicht seetauglicher und überladener Schiffe wurden hauptsächlich aus dem Grund inszeniert, um von EUNAVFOR Med / Frontex und NGO-Schiffen erkannt zu werden.

Offenbar helfen alle Beteiligten an SAR-Operationen im Mittelmeerraum unbeabsichtigt Kriminellen, ihre Ziele zu minimalen Kosten zu erreichen und ihr Geschäftsmodell zu stärken, indem sie die Erfolgschancen [der Flüchtlinge] erhöhen. Migranten und Flüchtlinge – ermutigt durch die Geschichten derer, die es in der Vergangenheit erfolgreich geschafft haben – versuchen die gefährliche Überfahrt, weil sie das wissen und sich auf humanitäre Hilfe verlassen, um die EU zu erreichen.

Die Sicherheit von Migranten und Flüchtlingen und vor allem die zunehmende Zahl von Todesopfern sind eng zusammenhängende Probleme. Nach den Schätzungen von UNHCR und IOM gab es 2016 die bislang höchste Zahl an Todesopfern unter im Mittelmeerraum (5.083 im Vergleich zu 3.777 im Jahr 2015 und 3.279 im Jahr 2014).¹ Das sind jedoch nur Schätzungen, die auch die Zahl der vermissten Personen enthalten, da es kein System der Aufzeichnung der genauen Anzahl derer gibt, die auf See umkommen. Die geschätzte Summe der toten und vermissten Personen im Mittelmeerraum betrug 4.579.² Die wachsende Zahl von Todesopfern, trotz der verstärkten EUNAVFOR Med / Frontex-Überwachung und NGO-Rettungseinsätze, erscheint auf den ersten Blick paradox. Sie resultiert im Wesentlichen aus kriminellen Aktivitäten, die darauf abzielen, durch die Bereitstellung von Schlepperdiensten um jeden Preis zu profitieren. Libyen-basierte Schlepperbanden wurden ermutigt, tagtäglich gefährliche Überfahrten mit maroden Schiffen zu organisieren. Zugleich wurden die Schlepperaktivitäten im Winter bei schlechten Wetterbedingungen fortgesetzt, die Migranten noch größeren Risiken aussetzen. Das rücksichtslose kriminelle Verhalten vernachlässigte sogar die grundlegendsten Sicherheitsbedenken, die die Schwierigkeiten bei der Durchführung von Rettungseinsätzen in der unversöhnlichen maritimen Umgebung verschärfen.

Die Koordination aller an SAR-Bemühungen beteiligten Parteien stellt eine Herausforderung dar. Die aktivere Rolle der NGO-Schiffe führt zu weitreichenden Konsequenzen für die Grenzüberwachung und die SAR-Aktivitäten.

Es ist hier anzumerken, dass die westafrikanische Route – vielleicht die gefährlichste Migrationsroute – dank einer wirksamen Kombination von Grenzüberwachung, Rückkehr und gemeinsamer Strafverfolgungsarbeit mit Herkunfts- und Ausgangsländern geschlossen wurde. Dieses Modell stellt eine der besten Möglichkeiten dar, eine zukünftige Migrationskrise im Mittelmeerraum zu verhindern.

Also werden die SAR-Bemühungen, solange die Migrationskrise im Mittelmeerraum besteht, fortgesetzt, weil außer auf internationalen rechtlichen Verpflichtungen auch auf europäischen Werten beruhen. SAR erfordert jedoch eine verstärkte Koordination zwischen allen Beteiligten, um die Zahl der Todesopfer auf See zu minimieren sowie die unbeabsichtigten Wirkungen, so eng an den libyschen Hoheitsgewässern zu arbeiten (Pull-Faktor). Insbesondere sollten alle SAR-Operationen denselben Abläufen folgen, z.B. wenn es um die Entsorgung der Schiffe geht, nachdem die Migranten gerettet wurden. Da die weiträumige Grenzüberwachung und die humanitären Missionen nicht auf die Ursachen der Migrations- und Flüchtlingsbewegungen eingehen, sondern nur auf sie reagieren, erfordert die Situation eine nachhaltigere Politik und Maßnahmen – in den afrikanischen Herkunfts- und Transitländern (insbesondere Libyen) -, den Flüchtlingen sicherere und legale Wege bereitzustellen und die Migrationsströme in die EU zu reduzieren.

1 IOMs fehlende Migranten Projektdaten, abgerufen am 26. Januar 2016.

2 Ebenso.

(Auszug aus: Frontex Riskoanalye für 2017. Warschau, February 2017, S. 32-33)

Der Verhaltenskodex für NGOs stößt auf Ablehnung

Bislang haben sich die NGOs gegenüber italienischen Vorstößen zur Unterbindung der Schlepperaktivitäten wenig kooperativ gezeigt. Aufgrund der geschilderten Vorwürfe hatte die italienische Regierung einen Verhaltenskodesx für NGOs vorgelegt, um deren Zusammenwirken mit Schleppern einzudämmen. Dieser Verhaltenskodex sieht im wesentlichen vor:

  • kein Eindringen in libysche Hoheitsgewässer, außer in unmittelbaren Gefahrensituationen für das menschliche Leben
  • NGOs dürfen die Transponder auf ihrer Schiffe nicht mehr ausschalten
  • keine Kontaktaufnahme per Telefon oder Lichtsignalen mit Flüchtlingsbooten, damit die Schlepper erfahren, wo sie die Flüchtlingsboote hin lenken müssen
  • gerettete Personen dürfen nicht mehr an andere Boote zum Weitertransport übergeben werden, außer in einer offensichtlichen Notsituation, sondern sind direkt zum nächstgelegenen Hafen zu bringen
  • keine Behinderung der Such- und Rettungseinsätze der libyschen Küstenwache
  • der (bewaffneten) Polizei ist Zugang zu den Schiffen der NGOs zu gewähren, um Schleuserkriminalität bekämpfen zu können
  • Offenlegung der Finanzierung der NGOs
  • Meldung der Einsätze an die für sie zuständigen Seenotrettungsleitstellen
  • NGOs müssen für Such- und Rettungsaktivitäten notwendige Qualitfikationen vorweisen können
  • Zusammenarbeits- und Berichtspflicht mit den Sicherheitsbehörden des jeweiligen Hafens
  • Übermittlung von aller Information und Beweismittel an die Polzeibehörden, die für Ermittlungen relevant sein könnten (Quelle)

Bislang haben nur zwei NGOs den Kodex unterzeichnet, die anderen lehnen ihn ab. Das liegt vor allem an der geforderten Polizeipräsenz an Bord der NGO-Schiffe und der Verpflichtung, die aufgegriffenen Flüchtlinge selbst und unmittelbar zum nächsten Hafen zu fahren. Vor allem ersteres ist doch sehr verwunderlich: Müssten nicht die NGOs ein Interesse daran haben, dass den kriminellen Schleuserbanden, die unzählige Menschen in Lebensgefahr bringen, mit den Mitteln des Rechts das Handwerk gelegt wird? Oder hat man selbst etwas zu verbergen?

Heute hat die italienische Küstenwache die „Iuventa”, Schiff der deutschen NGO „Jugend rettet”, im Hafen von Lampedusa festgesetzt. Der Vorwurf wiegt schwer: Es geht um mögliche Beziehungen der NGO zu Schleusern. Seit Monaten ermittelt die Staatsanwaltschaft Trapani in dieser Angelegenheit. Mittlerweile wird die „Iuventa” zum dritten Mal einer Kontrolle unterzogen.

Ein wenig Hoffnung gibt es dennoch: Bereits die Ankündigung des italienischen Militäreinsatzes vor der libyschen Küste hat offenbar den Flüchtslingszustrom deutlich abflauen lassen. Dass Italien nun wohl tatsächlich Ernst macht, ist wohl auch an der libyschen Küste angekommen.

Nachtrag: Mittlerweile wurde bestätigt, dass die Juventa beschlagnahmt wurde, die Überprüfung des Schiffes im Zusammenhang mit den Ermittlungen der Staatsanwaltschaft steht und nicht nur Routine sind und der Besatzung außerdem die Verhaftung drohe.

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